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关于“探索水利管护模式 确保工程安全运行”的调研报告
发布日期:2019-01-17 浏览次数: 来源: 定海政协

为全面推进水利工程管护工作,改变目前管理模式单一、运作效率不高、责任不明的现状,我区积极探索水利工程“管养分离”和市场化运作管理模式,促进水利工程由“重建轻管”向“重建强管”转变。今年3月起,区政协组织专题调研组走访了区水利围垦局,到金塘、双桥、白泉、马岙等镇(街道)进行了实地调研,并赴江苏省常州市武进区、杭州市滨江区等地考察学习,在此基础上,调研组成员与相关部门进行了座谈协商,形成了本调研报告。

一、全区水利工程管理概况

(一)基本情况。定海区共有76座小型水库、560公里河道、109公里标准海塘、216座沿塘碶闸、19座沿塘排涝泵站和129座重要山塘,承担着全区城乡主要防洪排涝任务,形成“涵养、调蓄、行洪、泄水、提排”为一体的海岛防洪排涝特色,在历次台风、旱涝灾害中发挥着重要的作用。

(二)运行管理现状。我区地处海岛,水利工程点多、面广、分布散、规模小。针对这些特点,我区提出“1+11+X”基层水利管理模式,即建立一个区级农村水利管理站,负责全区水利工程建设、维护和管理的日常统筹工作;下设11个镇(街道)级水利管理站,负责各自辖区内水利工程建设、维护和管理的具体工作;完善X个社区级水管队伍,负责辖区内小型和微型农村水利工程管理。

同时,我区还开始探索实施水利工程服务外包工作,自2006年以来已有以下6项水利工程项目实行物业化管理。

一是城区河道保洁。城区河道责任单位为区市政园林管理中心。13条城区河道均采用物业管理服务模式进行保洁养护,通过公开招投标,中标单位为浙江泰来环保科技有限公司,服务内容为城区河道水面保洁、水生态系统治理修复及水景观效果提升,年保洁养护费880万元(其中年水面保洁费60万元)。

二是部分农村河道巡查保洁。农村河道责任单位为各镇(街道)及东海农场。干览镇河道水面及河岸巡查保洁委托欣美清洁服务(舟山)有限公司,与镇域环境卫生一并进行保洁,小微水体委托陈养云保洁服务队管理,年保洁费约38万元。其余农村河道巡查保洁基本由辖区镇(街道)水管站具体负责。

三是水库绿化养护。全区76座水库背坡绿化养护,由区农村水利管理站委托区水利围垦局下属的康兴水利投资开发有限公司负责,其中59座水库分为3个标段进行招投标,中标单位分别为舟山绿田园林建设有限公司 、舟山市绿景园林工程有限公司和浙江园源园林建设有限公司,其余水库由个人承包养护业务,工资按年支付。年合同价合计约110万元。

四是中型闸泵维养。全区13座中型水闸、16座中型泵站的金属结构及机电设备运行管理维护项目,由区农村水利管理站统一招投标,中标单位为舟山市定海常海机电设备有限公司,年合同价合计约30万元。

五是水利工程观测。全区规模以上水库、海塘、河道堤防、闸泵等水利工程的常规观测,由区农村水利管理站统一招投标,中标单位为宁波冶金勘察设计有限公司和东华理工大学勘测设计研究院。年合同价合计约30万元。

六是水文遥测设备维养。全区59处水文自动遥测设备的维护保养服务工作,由区水利围垦局统一招投标,中标单位为舟山市捷升水利科技开发有限公司。年合同价合计约15万元。

以上项目由各中标企业按照合同履行相应的维修养护工作,其余未发包项目仍由各镇(街道)根据实际情况自主管理。

二、存在的主要问题

(一)缺乏制度考核,管理水平参差不齐。我区水利工程大多属于小型工程,性质上有别于大中型防洪、排涝、灌溉等工程,管理维养单纯依靠现有的涉水法律法规及部门规章还不足以使全区水利工程管理到位。而且目前我区也尚未制定出统一的管护考核标准,致使各镇(街道)的水利工程管理水平参差不齐,如干览镇已实现镇域范围河道保洁全物业化;白泉镇正逐步探索将规模较大的水利工程整体打包实行物业化管理;金塘镇聘用专职管理员全面负责辖区河道保洁人员的联络、任务分配、监督管理和绩效考核。而其余多数镇(街道)主要由水管站统筹负责水利工程管护工作,不定期落实人员进行养护,存在“管养一体”的弊端,不能满足现代水利管理需求。

(二)维养经验不足,管理人员年龄老化。根据舟山市乡镇水利站标准化建设方案要求,我区相继完成岑港街道、白泉镇、金塘镇、小沙街道和盐仓街道的基层水管站标准化建设任务。但这些镇(街道)水管站也面临着管理人员偏少、技术力量单薄和专业技能欠缺的问题,无法全面统筹维养项目。而各镇(街道)自行聘用的水利巡查管理员,大多为当地村(社)干部退下来或其他退休的人员,虽然熟悉本地情况,但年龄结构老化且接受新技术的能力有限,随着水利巡查设备的更新换代、信息化手段的不断深化,已不能很好适应岗位的需求。

(三)物业市场狭小,专业管护后劲不足。我区已开展服务外包的维养项目中,除河道保洁专业性相对不强外,其他维养项目专业性较强,需要有专业资质的物业公司来承接。就目前的物业市场而言,本地有水利工程设施物业管理资质的物业公司数量偏少,难以承担全区维修养护任务;外地物业公司鉴于舟山的地理位置和较小的市场份额不愿接手。外包承接主体选择面的狭小限制了专业队伍的发展空间,也不利于形成竞争市场。

(四)应急成本高昂,资金利用效益不高。我区维养工作一般可分为日常维养和应急处理两块。日常维养由各镇(街道)招募管理人员定岗定责,费用支出以工资为主,上级财政补助资金基本可满足需求;应急资金则主要是针对应急事件和突击性的督查检查,需要及时排障时所发生的费用,一般由镇(街道)独立承担。以2017年我区农村水体养护支出为例,全水体(包括河道、水库、小微水体等)日常巡查保洁支出595万元,而应急处理支出460万元,应急费用成本高昂,如何有效统筹支配有限的水利专项补助资金,使其发挥最大效益,成为当前急需解决的问题。

(五)经费来源单一,镇(街道)配套压力大。我区水利工程维修养护经费来源较为单一,主要为上级财政补助和镇(街道)配套资金。2015~2017年,定海区省、市、区级水利管护到位资金分别为618万元、796万元和1366万元(明细见下表)。补助经费逐年增加,但随着管护力度的加大和管护模式的深化,全区每年用于水利工程管护的费用尚存在较大缺口,2017年我区维养实际支出就高达2000万元,除了上级补助其余均需镇(街道)配套,增加了镇(街道)的资金压力。如何最大限度地争取管理经费,也是需要考虑的问题。

定海区2015—2017三年水利工程管护资金补助情况表


三、建议与对策

为推进我区水利工程物业管理服务规范发展,使现有水利工程管护由“粗放式”向“专业化、精细化”方向发展,最大限度地保障水利工程安全运行,结合前期调研,特提出以下对策建议:

(一)强化责任主体,建立健全管理体制

坚持水利工程管理责、权、利相统一的原则,建设主体和管理主体应该相一致。各镇(街道)要统筹属地内的水利工程,因地制宜地制定符合当地实际、科学合理的外包方案,将辖区内的水利工程项目统筹后科学测算。区水利部门可根据全区调研摸底情况,按照工程类型科学制定项目外包标准,包括工作目录、计量方式、指导价格、考核指标等,并建立动态调整机制,以便各镇(街道)在实际操作过程中进行合理调整。

为进一步强化管护工作,做到有法可依。建议区政府制定出台相关政策措施,进一步完善现有的各类水利工程管护办法,建立水利工程管理服务外包项目绩效考核制度。区水利部门要定期对水利工程的运行管理情况进行督查考核,镇(街道)结合实际情况制定更详细的巡查、养护等考核制度,强化对物业公司的督查考核,必要时镇(街道)、区水利部门和物业公司订立三方责任协议,考核结果作为拨付区级补助经费、与物业公司结算工资报酬的依据。同时,根据每年的绩效考核成绩,对每家公司的物业化管理水平进行星级评定,建立物业公司名录库,作为下次招投标选择的参考。

(二)整体统筹推进,探索服务外包模式

目前,我区采用的是“分专业外包”的模式,其优点是技术性强的项目统一发包,既解决了镇(街道)的技术难题又能降低发包成本;缺点是同个工程因为维养专业不同分别配备了不同的维养人员,造成了人员和费用的双重浪费。下阶段,我区可以多角度探索外包新模式:

专业分包和整体打包相结合。专业性较强的项目,如重要闸泵的机电维修、水利工程观测等,可以沿用目前全区统一发包的模式,由专业的物业公司进行专业管护;专业性相对不强的项目,如河道保洁等,可分片区整体打包给物业公司进行管理,有效进行人员整合、统筹队伍管理。

独立发包和连片发包相结合。考虑到我区各镇(街道)水利工程的分布情况,辖区内水利工程较多的镇(街道),如白泉镇、金塘镇,可以考虑将同类工程独立发包,由物业公司承担日常巡查、清洁、运行、维护等一揽子工作,镇(街道)则着重加强工程运行管理和维护监管;其他水利工程分布少且散的镇(街道),则可以考虑按片区划分外包标段,由区水利部门牵头,毗邻的几个镇(街道)可以灵活性的将同一类型的工程进行整合,以降低维养成本;在一个总的标段合同费用标准下,各镇(街道)再分别与物业公司签订合同,有效进行工程整合、统筹区域管理。

物业管理和社区管理相结合。较为集中、重要的水利工程维养项目,镇(街道)可以自由采用独立发包或连片发包的方式;一些小型工程则可以简易发包,采用“以大带小,兼顾管理”(即重要工程的专业维养人员,可以同时兼顾附近小型工程的应急管理)的方式。而我区山塘因其数量众多且地处偏僻,难以实现大规模的物业化管理,则仍可由其产权单位聘请当地村(社)人员管理,既能给当地居民提供工作机会,又能实现有效的监管。

单一部门和多个部门相结合。区属相关职能部门,如财政、水利、农林、卫生等各有从上级业务部门获得的项目和资金,或者所管理的事项与水利工程管护相涉及的,但由于管辖范围的独立性,各自履行着部门管理职责,未能有效整合互有交叉的资源和资金。对此建议各相关部门加强沟通和联系,达到资金、目标的统筹合作。

(三)培育物业市场,加强人才队伍建设

一方面要积极培育物业化市场。加快推进更多的本地水利工程养护队伍(物业公司)进入市场,通过优惠的税收政策鼓励现有的水利工程管理单位、国资公司或社会力量参与组建物业管理公司,至少培育4家以上公司。探索不同模式的外包组合来吸引外地物业公司参与招投标,逐步实行资质管理及严格市场准入制度。鉴于目前没有全国或全省统一的水利物业管理标准,可先制定规范性文件和技术标准,明确物业公司应具备的基本条件,同时与镇(街道)共同参与物业公司目标考核和严格管理。

另一方面加强物业化管理人才队伍建设。建议物业公司部分吸纳原水利管理人员,既解决人员下岗安置问题,又逐步改善人才队伍结构。实行特殊岗位资质管理,要求关键岗位持证上岗,提高物业专业管理水平。加强人员安全意识和专业技能培训,实现管理和技术人员的阶梯建设,充分引入人才的市场化竞争体系,培养高素质的水利工程物业管理队伍。

(四)多方筹措资金,政府市场协同跟进

我区水利工程均为公益项目,自身无造血功能,与文化体育、环境卫生、城市公共交通等领域相比,水利公共服务如工程运行管理、水资源管理的公益性、专业性更强,经济效益更难显现。在推行物业化管理的过程中,需要积极争取省、市、区的经费补助。建议建立公益性水利工程管理经费与维护经费财政稳定增长投入机制,区财政每年用于水利工程管理和维护的经费逐年递增,确保物业化管理常态发展。当物业化管理运行平稳后,可以考虑以政府宏观调控为主,市场机制同步跟进,坚持政府作用和市场机制两手协同发力。比如,水利工程的维修养护专项资金以政府投入为主,健全公共财政投入稳定机制,以政府购买物业服务形式确定公共投入资金,同时鼓励和引导符合条件的企业或民间投资人以出售服务或投资入股形式参与水利工程的管理维养,实现政府和社会市场在水利工程管理维养方面投融资的有机结合,确保资金投入;同时统筹拼盘各类涉及水利管理维护资金,探索成立“水利工程建设维护公益基金”,专门用于水利工程的维养。


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