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关于我区土地流转模式及政策的几点建议
发布日期:2019-01-17 浏览次数: 来源: 定海政协

扎实推进农村土地流转,实行适度规模经营,是发展现代农业,建设社会主义新农村的客观要求,也是稳定承包经营制度,发展壮大农村经济,增加农民收入的重要举措。为深入贯彻落实《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,切实推进全区土地流转工作,区政协将此列为常委会年度调研课题,近期,区政协常委会成立调研组,通过实地考察、听取汇报、座谈讨论等方式深入开展专题调研,结合定海实际情况,并合理借鉴外地经验,形成了本调研报告,供区委、区政府参考。

一、定海区土地流转现状

我区农村土地流转始于上世纪90年代初期,2009年,为解决耕地抛荒,促进规模经营,加快发展海岛生态高效农业,全区土地流转速度加快,截止2017年底,定海区家庭承包经营农户44503户、家庭承包经营面积64026亩,其中土地流转面积为36537亩,占家庭承包经营面积的57.07%;流转出承包耕地的农户23719户,占家庭承包经营农户的53.3%。从流转形式看,有出租、转包、互换、转让、股份合作和代耕等多种方式,其中以出租和转包两种形式最多35252亩,占流转总面积的96.5%;从流转的期限看,短期流转比例较高,季节性流转和流转期1-5年的分别为7852亩和8533亩,两者占总流转面积的44.9%;流转期5-10年的7393亩,占总流转面积的20.2%;流转期10-20年的10635亩,占总流转面积的29.1%;流转期20年以上的2124亩,占5.8%。从土地流转模式看,主要分为四种:农民代耕种植模式、集体“反租倒包”模式、农户委托流转模式、大户自行承包模式。

一是农民代耕种植模式,即外出务工经商、全家居住城区或无劳力耕种的农民把所承包的耕地,以口头委托、转包等形式流转给同村农户或由亲戚朋友无偿(低偿)代耕,以保持耕地的肥力,不改变承包地的原貌和耕作条件。此种模式在我区总土地流转比例中占9.7%,在我区主要涉及小沙、双桥、金塘等镇(街道),其特征是流转的土地面积小、地块分散,流转双方关系不稳定,期限不确定,一般以种植粮食蔬菜为主,无书面协议。其特点是灵活性较强,由农户间口头协商,矛盾纠纷较少,但存在农户自行生产、缺乏规模和规划的问题。

二是集体“反租倒包”模式,即村集体(或镇街)根据农业规模经营需要,以一定数量的租金将已发包给农民的土地使用权反租过来,通过土地整理、基础设施建设,改善生产条件后,再倒包给本集体经济组织的农民或租赁给集体经济组织以外的人种植蔬菜、瓜果、花卉。此模式在我区总土地流转比例中占15.5%。我区马岙现代农业综合示范园区、小沙镇省级设施农业生产基地的建立都采用了“反租倒包”这一模式。如马岙现代农业综合示范园区建设总面积3000亩,街道通过反租的形式流转土地,搭建智能化大棚1200平方米,大棚800套,然后倒包给12户种植大户经营。此模式能带动农户发展农业规模化生产,提高农业产业化经营水平,其缺点是土地流转期限较长,投入相对较高,存在流转到期后土地恢复难题。

三是农户委托流转模式,即农户将自己的承包地委托村集体或其他中介组织代为流转,达成流转意向,与村集体签订委托流转协议后,经营户是与村集体组织签订流转合同,投资经营方不直接与农户发生关系。此种模式各镇(街道)均有涉及,约占我区土地总流转面积的32.5%。一般由政府或业务部门牵线搭桥,依托引进经营大户或工商企业投资效益农业或建立生产基地带动土地流转,促进规模经营。其特点是规模面积较大、流转期限较长、流转金相对较高,流转价格每亩每年一般为500-800元。

四是大户自行承包模式,即农户根据自身经营能力,以短期流转为主要方式,租赁同村和相邻村农户的承包土地。此种模式约占我区土地总流转面积的42.3%,在我区种粮大户较为集中的小沙、双桥、马岙、岑港、金塘等重点农业镇(街道)得到广泛应用,主要用于种植水稻,适当兼种蔬菜、瓜果等经济作物,流转期限在1-5年之间。其特点是流转形式灵活,租赁费低,一般在200-400元之间,但存在被流转对象不稳定的问题。

二、定海区土地流转存在的困难与问题

为了适应现代农业的发展要求,我区在正确引导和规范农村土地承包经营权流转,推进土地适度经营等方面做了大量积极的工作,并取得了一定成效。但当前土地承包经营权流转规模扩大速度加快,流转对象和利益关系多元化形势下也存在不少问题。

(一)农民流转意愿不强。经调查发现,部分农民的思想观念较为传统,土地流转意愿较弱,很大程度上制约了土地的流转。其主要原因:一是长期以来,受农村传统思想的影响,部分农民形成了强烈的恋土情结,把土地作为命根子的观念根深蒂固。二是由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全,对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民,在口粮自给、务工收入不稳定和怕务工经商亏本后无退路等因素考量下,土地流转意愿极低。三是在二、三产业相对发达的镇(街道),对于部分经济收入较高的农户,因土地出租金较低,故缺乏对土地流转的兴趣。四是部分农户缺乏对土地流转和土地征用的准确认识,更倾向于通过土地征用模式,以得到土地补偿费。

(二)土地规模经营程度低。主要表现为与土地自身相关联的因素制约了土地流转的顺利进行。其主要原因:一是我区土地的承包田人均为0.35亩,呈现“小而散”的细碎化特点,往往因个别农户不愿出让,造成土地难以连片,使流出方与流入方之间很难达成协议,影响了土地承包经营权的有效转移。二是承包地的基础设施情况在一定程度上制约了土地流转。我区属海岛丘陵地势,平整连片的耕地不多,原有农田基础设施较差,一些搞设施农业的大户对农田基础设施要求较高,希望村里帮助解决相关设施。三是经过几年的大批量土地流转,我区的土地流转率已达到相对较高的比率,剩下的可供流转的土地资源数量不多,分布的地域较为分散。

(三)流转机制不健全。其主要表现在:一是价格形成机制不健全。由于缺乏公正、权威的土地流转评价机构,流转过程中,农户的要价与承包大户的承受能力之间存在差距。二是协议履行不规范。部分农民的法律意识淡薄,在土地流转后不严格遵守合同。部分土地流出户在规模经营户效益较好的情况下,对土地流转的租金提出新的过高要求,致使流入户被迫终止流转。三是监管机制尚缺位。由于没有健全的监管机制作保证,一旦承包者不按合同兑付租金,农民利益就无法得到保障,就会因流转费用或合同问题产生纠纷,影响了原流出户再次流转的积极性。同样地,一旦农户不严格履行合同,随意提高租金价码,大户将面临巨大风险,甚至不能正常运转。

(四)信息渠道不顺畅。目前,在我区范围内,无论是政府组织搭建的,还是市场化运作的平台建设仍不能满足土地流转的实际需要。迄今为止,贯通区、镇(街道)、村三级,实现网络化管理的土地流转服务平台尚未建成,未形成统一规范的土地流转市场。从而使土地流出方和流入方之间无法及时有效匹配。

三、推进定海区土地流转的建议与对策

为了进一步加强农村土地承包管理和服务,正确指导农村土地承包经营权流转平稳健康发展。各级各有关部门要充分认识进一步做好农村土地承包经营权流转工作的重要意义,把土地流转管理和服务作为新形势下维护农民土地承包权益,加强农村土地承包管理,促进农业增产增效和农民增收的主要任务,积极稳妥地推进农村土地承包经营权流转工作。

(一)强化宣传示范,确保自愿流转。一是开展政策法规宣传。广泛深入地宣传农村土地承包经营权流转的政策和法律法规,使农民对土地流转有新的认识,改变一些农户宁可抛荒、不可失地的想法,解决农户土地流转中的思想顾虑。二是加强典型引导。在土地流转过程中积极探索开展示范试点,让农民看到土地流转的好处后,因势利导促进土地正常流转。三是抓好重点突破。因地制宜,分类指导,在每个镇(街道)重点抓好1-2个村的土地流转工作,特别是在完善土地承包机制、推进土地流转上要有所突破,为逐步在面上推开探索和积累经验。建议在上报上级部门数据和下达各镇(街道)任务指标时,要充分考虑我区实际和上面的要求,注意把握好尺度。

(二)搭建服务平台,确保依法流转。一是建立区、镇(街道)、社区三级服务网络。重点是以镇(街道)农村经营管理部门为依托,全面建立社区土地流转服务中心和农村土地承包纠纷调解仲裁机构,各社区都明确社区主任为土地流转信息员,在全区各行政村全面推广建立土地流转服务站,主要负责随时收集并向镇(街道)土地流转中心报送土地流转供求信息,参与流转收益评估,协助土地流转双方签订土地流转合同。二是积极培育规范的土地流转有形市场,建立农村土地流转信息网络,为农村土地流转搭建服务平台,承担农村土地流转的政策指导、业务咨询,以及土地供求登记、信息发布、项目推介、中介协调、合同签订、跟踪服务和纠纷调处仲裁等服务工作。三是加强专项支持。建议区政府根据本区的实际情况,制定科学合理统一的土地征用定额青苗补偿办法,确保流出户能得到相应的补偿款额,减少他们对土地可能被征用后的“吃亏”心理。各级财政要安排专项资金用于保障土地流转服务体系建设和工作经费。同时,我区主要交通道路两侧荒芜的土地建议由村集体统一回收,便于流转。

(三)加大扶持力度,确保快速流转。一是加强政策引导。做好“三农”文章,推进土地流转,政策导向是关键。因此要尽快完善扶持政策,加强财政奖扶力度。对达到一定规模的农业龙头企业、专业大户和农民专业合作组织,按各镇(街道)产业布局规划和流转规模、工作力度,每年安排一定的奖励资金给予扶持和奖励。二是加强金融支持。对经营面积比较大、产业发展稳定、收益较好的种植大户可以核发相应的土地流转证用于在金融方面的抵押。由区相关部门协商金融机构研究制订推进土地承包经营权抵押贷款办法,开展承包经营权抵押试点和流转收入质押贷款业务,解决农村土地流转和农业产业化发展中的资金投入这一瓶颈问题。三是加强产业支持。把壮大和扶持龙头企业、专业大户和农民专业合作组织作为促进农村土地流转的一个重要抓手和有效途径。采取多渠道扶持、多部门发力的方式,加快农业产业化进程,促进农业规模化产业化经营。优先安排现代农业建设、农业综合开发等重点项目,引导土地有序流转。

(四)坚持分类指导,确保有序流转。一是大力提升农业产业化水平,带动土地适度规模经营。要制订农业区域产业布局规划,坚持因地制宜、分类招商,突出发展本地特色产业。进一步加大农业招商引资力度,促进农业生产的区域化、专业化、规模化和企业化,提高农业产业效益,以此推动土地流转的适度规模经营。二是大力发展非农产业,加快农村剩余劳动力转移。要通过多种形式,加大对农民的科技素质和就业技能培训,加大劳务输出力度,实现更多的农村剩余劳动力在外地或本地务工经商。三是加快完善农村社会保障体系。要逐步建立农村养老、医疗、生育、伤残等保险,完善社会救济、社会福利、社会互助等方面的社会保障制度。从而逐步弱化土地的福利性质和社会保障功能,突出其生产发展和增收致富功能,为土地转出者解决后顾之忧。四是建立农业规模经营的风险防范机制。积极开展政策性农业保险试点,建立健全农业风险保障机制,防范农业发展各种风险,减少农业受灾害等原因造成的损失,为经营者营造良好的发展环境。

(五)创新流转形式,确保有效流转。建议增加经营户复耕风险基金数额,避免经营户因经营不善等原因放弃耕种给流出户需重新复耕而造成损失。在总结以往成功经验的同时,坚持以市场为导向,以优化配置土地资源为目标,采取多种形式推进农村土地使用权流转,把土地流转集中到本地优势生产经营项目上来,形成产业化经营,以提高土地流转的综合效益。只要现行法律法规没有明确禁止的,只要有利于土地资源的合理利用,有利于农民增收和发展农村经济,都要推广和运用,以盘活土地资源,发挥土地的最大效益。在现行转包、转让、互换、出租等多种形式的基础上,提倡农民以土地承包经营权量化入股,组建股份合作公司或股份合作社,统一经营,使农民在获得土地入股的保底收入后,还能获得风险共担的红利收入和打工的劳务收入。在进城安家的农民中开展以土地承包经营权换社会保障,通过小城镇建设,在集镇区域建造农民公寓,让农民脱离对原始土地的依赖,为土地流转创造新的空间。


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